坚持宽严相济  打造多元共治

积极探索醉酒型危险驾驶犯罪综合治理

——关于醉酒型危险驾驶犯罪的调研报告

兰州市城关区人民检察院为全省最大基层院，位于省会城市核心区，区位优势显着，承担着全省约15%、全市约45%的刑事案件量，所办案件在全省具有典型性和代表性。

自刑法修正案（八）将醉酒驾驶列入危险驾驶罪以来，醉酒型危险驾驶犯罪（以下简称醉驾犯罪）已逐渐超过贩卖毒品、盗窃等社会危害性较大的常见犯罪，成为年度第一大犯罪。为进一步加强醉驾犯罪综合治理，兰州市城关区人民检察院坚持将习近平法治思想贯穿于检察工作始终，把醉驾治理纳入检察服务“六稳”“六保”的“一盘棋”大局中，统筹谋划、重点推进，建立健全相关工作机制，打防并举初见成效。经过分析4年的办案数据，我们归纳醉驾犯罪特点，剖析原因和问题，并据此提出充分贯彻宽严相济刑事政策，形成多元共治工作格局的治理建议。

一、醉驾犯罪的基本情况和特点

2017年至2020年，我院共办理醉酒型危险驾驶公诉案件1792件1796人，提起公诉1078人，相对不起诉692人。2017年受理起诉案件1980件，其中醉驾案件397件；2018年数据分别为2139件、534件；2019年数据分别为1880件、539件；2020年数据分别为1494件、322件。

1.最突出特点——案件数量整体呈上升趋势，年度案件占比逐年增高。

2017至2020年，我院办理醉酒型危险驾驶案件数分别占全年受案数的20.05%、24.96%、28.67%、21.55%。2020年因疫情肆虐期间百姓大幅减少外出，醉驾案件占比有所下降，但仍为年度第一大犯罪，超过贩卖毒品、盗窃等常见犯罪占比。

2.最反直觉特点——醉驾犯罪案件数量上升，而交通肇事案件数量大致呈下降趋势

2017年至2020年，我院受理的交通肇事起诉案件从61件逐步下降至2019年的27件，除了2020年为48件，基本呈下降趋势。在大众的印象中，酒驾、醉驾是导致交通肇事的“罪魁祸首”，实际上从两类犯罪数据对比来看并非如此。而且因酒驾、醉驾导致的交通肇事案件数量极少，2019年甚至为零。这一方面说明我国多年来从严查处醉驾犯罪，对醉驾导致的交通肇事犯罪有明显遏制作用，一定程度上预防和减少了交通事故的发生，另一方面也显示出醉驾犯罪与交通肇事犯罪相关性越来越小。

3.最普遍特点——案发原因主要是交警部门例行检查查获；醉驾行为人主观心态基本都是心存侥幸。

   醉驾犯罪案发主要有交警部门设卡检查、巡查发现，或者因醉驾发生交通事故或纠纷，群众报警这两类。因例行检查发现的占93.17%，因交通事故被发现的占6.83%。据悉，兰州市交警部门2016年开始在全市大规模设卡检查酒驾、醉驾，2017年底成立专门办案机构，醉驾案件查处后交由专人办理，不再是交警个人发现后自行查办。

醉驾行为人主观心态基本都是认为自己喝的不多或已经休息了几个小时，体内酒精含量不高，路上没有交警巡查。这类主观心态占97.7%。也有个别醉驾行为人是因为亲友需要紧急送医或在停车场挪车等，这类原因占2.3%，一般作不起诉处理。

4.最值得关注的特点——醉驾行为人主要是中青年男性，学历、收入均比较低。

从醉驾行为人基本情况看，98.2%是男性，78.2%是28-48岁的中青年，51.5%是初中及以下学历，36.9%为无固定职业人员。这类醉驾行为人是学历、收入“双低”人群，大多为务工人员，法律意识较淡薄，同时也是家里的“顶梁柱”。对他们的处罚结果不仅影响个人，也可能影响到他们一家人的“饭碗”，更可能影响到其子女今后的就业前途。

5.最值得思考的特点——宽严相济、打防并举，酒驾、醉驾造成的实际危害后果显着降低。

该宽则宽助力社会和谐。自2018年起，醉驾入刑以来的“两个一律”转变为人性化执法，对于主观恶性不严重、血液酒精含量较低、无从重情节、未造成严重后果的犯罪嫌疑人作出相对不起诉处理，避免因打击面过大对醉驾行为人及其家庭造成不可逆转的负面影响。我院危驾犯罪不起诉率从2017年的0.25%上升至2020年的54.8%，因酒驾、醉驾导致的交通肇事犯罪则在4年间下降了80%。2017年一年间因酒驾、醉驾导致交通肇事犯罪5件，伤亡5人；2018至2020年三年间发生3件，伤亡3人，酒驾、醉驾导致的危害后果已显着降低。特别是对低收入醉驾行为人依法作出相对不起诉决定，确保他们及家人不会因案返贫，对助力国家脱贫攻坚、消弭社会矛盾也有积极促进作用。

当严则严加大刑罚威慑力。公检法三机关对应当从重处罚的醉驾犯罪均分别加大惩处力度。甘肃省公安厅出台《打击酒驾醉驾违法犯罪行为“七个一律”规定》，对醉酒驾驶机动车的一律刑事拘留。检察机关对具有屡教不改、抗拒检查等法定从重情形且社会危险性较大的醉驾行为人坚决提起公诉。审判机关对血液酒精含量远超200mg/100ml的、有两个及以上法定从重情节的醉驾被告人一般不适用缓刑。为提高办案效率、形成打击合力，2020年，我院与公安机关、区法院共同建立危险驾驶案件快速办理机制，联合制定《危险驾驶案件速裁程序实施细则》，一般在刑事拘留7天内完成对符合速裁程序适用条件的犯罪嫌疑人的侦查、起诉、审判工作，对上述犯罪嫌疑人集中公诉、集中开庭、集中宣判、集中收监一批，达到刑罚应有的震慑效果。

通过教育宣传加强源头防控。我院在兰州市道路交通事故快速处理中心挂牌成立了“危险驾驶犯罪警示教育基地”，放置宣传展板、标语横幅，印发宣传手册、“文明驾驶”倡议卡等，将“警示教育基地”作为对醉驾行为人集中公开训诫、集中开庭审理的场所，并通过联合交警部门为准备考取驾照的学员举行集中宣传、签署拒绝酒驾承诺书等形式，充分开展对酒驾的普法宣传，切实提升人民群众的交通安全意识。创新公开训诫方式，通过释法说理、警示教育片播放、肇事车辆展示、身边案例讲解、犯罪成本核算等方式，详细阐明有关醉驾的法律规定及社会危害性，促使行为人深刻认识到醉驾行为对个人、家庭、社会造成的严重危害，汲取教训，敬畏法律。原创“城关检察说酒驾”MV，在各大网络媒体、公众号上转发，弘扬安全驾驶主旋律，激发守法用法正能量。

从办案情况来看，醉驾行为人有酒驾、醉驾前科的占0.74%，酒精含量超过200mg/100ml的占13.7%，未造成实际危害后果的占93.17%，宽严相济的效果正在显现，醉驾犯罪的社会危害性持续减弱。

二、醉驾犯罪突显的问题及原因

从上文数据分析可以看出，醉酒型危险驾驶案件的增长与交警部门的执法力度紧密相关。交警部门集中设卡巡查酒驾、醉驾，相关案件就相应呈现增长趋势。最明显的是2020年，上半年因疫情影响，群众聚集、出门均大幅减少，交警部门也是在疫情缓解后才开始大范围巡查，醉驾案件数量也同比降低。因此，要从根本上减少酒驾、醉驾行为，仅靠从严查处是远远不够的。单一性严控主导的执法理念并不能有效降低发案数量，单纯靠刑事处罚既不能有效遏制此类犯罪行为，也可能造成其他社会问题。

一是打击面大，不利于社会和谐。醉驾造成交通事故的占6.83%，导致交通肇事犯罪的占4.71%，交通肇事最主要的发案原因仍是驾驶员未遵守交通法规、疲劳驾驶、车辆故障等。因醉驾而触犯的以危险方法危害公共安全罪占比远低于因抢夺驾驶员方向盘而触犯该罪名的占比。但是，因醉驾导致重大人员伤亡事件的舆论性很强，是全社会舆论谴责的对象，大家往往更关注其危害性后果，而忽略此类事件发生概率极低的特点。因此，醉驾入刑后，危险驾驶罪是《刑法》中将“拘役”规定为唯一主刑的“轻罪”。根据“轻罪轻刑”原则，社会成本付出不宜过高。但从司法实践来看，因醉驾被判处刑罚的后果对公民权利的影响很大，刑法的谦抑性没有得到体现。醉驾行为人有刑事前科记录后，人生、家庭都会受到很大影响，体制内人员会被单位辞退，低收入人群则可能失去谋生手段。从办案情况看，醉驾行为人属于公职人员、参公人员、事业单位人员、国企工作人员的占7.69%，无固定职业人员占36.9%，个体劳动者占8.5%。上述人群一旦因醉驾被法院判处刑罚，诸如体制内人员、企业高管、高级知识分子等处于社会中上阶层的人，不仅会被单位辞退，之后因为有犯罪前科，很难在体制里找到工作，他们的工作技能、经验、资源也因此失去发力点，他们管理的工作、企业、项目也可能因此受损。而低收入人群遭受的打击更大。因醉驾被刑事处罚后，他们还将根据行政处罚规定，被取消驾驶资格、五年内禁驾，这对以驾驶为业人员的生产生活影响巨大。更重要的是，他们子女的就业前途也受到极大影响。根据我国相关政策规定，诸如参军、从政等重要职业、岗位要政审，而企业在招工时也很少聘用父母有犯罪记录的人员。这就导致低收入人群的子女无论今后多么努力，只要父母有前科记录，他们就只能停留在较低的社会阶层里，很难改变自己的命运，也享受不到社会发展的红利，社会对立情绪将逐渐积累，这既不利于阶层流动，也不符合我国“以人民为中心”的发展思想。

二是处罚措施单一，法律的惩戒、教育、威慑功能未充分体现。目前法律规定的处罚方式一般为刑事处罚和行政处罚，刑事处罚为拘役并处罚金，行政处罚为取消驾驶资格、五年内不得重新取得。而从处理情况来看，相对不起诉率高、缓刑适用率高，在一定程度上削弱了刑法的威慑力。尤其是对于学历、收入“双低”人群而言，被依法相对不起诉或判处缓刑后，不会再受到涉及限制人身自由的行政处罚，即使被判处罚金刑也在其可承受范围内，易使他们产生“受到刑事追责比受到行政追责更轻”的错觉，致使他们未能真正意识到醉驾行为的刑事违法性和社会危害性，更没有意识到接受刑事处罚对自己、家庭、子女的长远影响，个别人甚至再次酒驾、醉驾，或酒后无证驾驶、触犯数罪。例如徐某某因醉驾被查获，在取保候审期间，又再次醉驾；再如吕某某，曾因醉驾被判刑，刑满释放后，竟然购买伪造的驾驶证上路行驶，再次醉驾被查。究其原因，侥幸心态固然存在，但处罚措施单一，无法有效惩戒、教育、预防犯罪，难以达到立法所预期的社会效果才是主因。

三是司法成本偏高，模糊打击犯罪焦点。公安部门设立专门机构、派专人办理醉驾案件，从凌晨设卡巡查到带酒驾行为人去医院抽血、送专业机构检测血液酒精含量，再到收集各类证据、整理成卷、移送检察机关，付出的人力、物力、财力成本不亚于办理贩卖毒品或盗窃等恶性犯罪的司法成本，更遑论检察机关和审判机关严格按照法定程序办理危险驾驶案件。相对于付出的大量司法成本，危险驾驶案件的处理结果却是要么醉驾行为人50%以上被相对不起诉，要么被起诉后80%以上被判处缓刑，而被判处拘役刑实刑的最多也不过六个月刑期。这当然说明危险驾驶案件属于轻微刑事犯罪，司法处置相对宽缓，大部分醉驾行为人犯罪情节轻微、无法定从重情节，应当从轻从宽处理，但也说明司法机关每年投入20%-30%的精力用于处理危险驾驶犯罪，对真正应当投入更多精力处理的毒品、盗窃、诈骗、故意伤害、强奸等社会危害性较大的高发性犯罪，可能办理不够精细、打击不够有力，也不利于推进共建共治共享，构建“大平安”的工作格局。

三、对综合治理醉驾犯罪的探索和建议

作为法律拟制的抽象危险犯，醉驾入刑体现了刑法对公共安全法益前置保护的立法目的。然而，随着醉驾案件占当年刑事案件的比重逐年上升，警示我们打击不是目的，应当从源头入手，惩防结合，建立长效、协作、多层次的多元共治格局，才能有效降低醉酒型危险驾驶犯罪发案率。对此，我院统筹谋划、重点推进，从多维度进行尝试和探索，也获得了宝贵的经验。

一是树立大局意识，坚持讲政治与治理犯罪相统一。我院把醉驾治理纳入检察服务“六稳”“六保”的“一盘棋”大局中，与省检察院提出的“六项重点工作”相结合，坚决摒弃就案办案的落后理念。在综合评估犯罪嫌疑人认罪悔罪表现、犯罪行为、血液酒精含量、社会危险性、起诉或不诉决定可能造成的社会影响等要素的基础上，审慎做出决定。例如彭某某危险驾驶案，考虑到彭某某自愿认罪认罚，血液酒精含量为181.61mg/100ml，其名下公司投资建设的兰州365官网国内怎么进_365bet线上注册_365体育封号怎么办中建大厦项目是兰洽会招商引资项目，建成后将给国家上缴税收1200万元，且该公司曾为疫情防控工作给予大力支持，最终决定对其相对不起诉，保障企业正常生产运行，帮助抵御经济寒冬。再如张某某危险驾驶案，考虑到张某某自愿认罪认罚，血液酒精含量为185.16mg/100ml，其作为铁路局兰西机务段副段长、高级技师、工程师，享受国务院政府特殊津贴，曾获省部级荣誉7项、地市级荣誉22项，属于国家花大力气培养的技术人才，在综合考量张某某社会危险性和今后可能做出的贡献后，决定对其相对不起诉，避免机械执法导致国家人才损失。这也是我们强化知识产权检察保护，促进科技强国探索的有益尝试。

二是坚持效果导向，充分贯彻宽严相济刑事政策。在严格坚持血液酒精含量80mg/100ml入罪标准的基础上，区分不同的犯罪情节，进一步细化提起公诉的标准和范围，规范审查、决定程序，做到该严则严，当宽则宽，宽严适度。既要对醉驾再犯、血液酒精含量远超200mg/100ml等符合“两高一部”《意见》规定的八种从重情形的醉驾行为重点打击，也要综合考量犯罪嫌疑人为初犯偶犯、认罪悔罪等情形依法从轻处罚，可诉可不诉的坚决不诉，尽力减少社会矛盾和对立。此外，从上文醉驾犯罪的普遍性特点可以看出，醉驾行为人总有侥幸心理，因此，执法部门严格执法、开展定期专项整治和系统性打击活动不能减少，要通过严格执法不断向驾驶人员灌输安全驾驶的守法理念。

   三是探索出罪路径，实现罪责刑相统一。通过多年的司法实践，突显出醉酒驾驶一律入罪存在诸多弊端，这种无差别犯罪化的处理方式缺乏合理性，与刑罚的应然价值相冲突，大量醉酒者被追究刑事责任，既不利于个人、家庭和社会的稳定发展，也过多的占用了有限的司法资源。鉴于此，部分地方法院已出台规定，自发矫正醉驾一律入罪的不合理现象，最为典型的是浙江省公检法于2017年共同制定的《关于办理“醉驾”犯罪案件若干问题的会议纪要》，对酒精含量、“道路”、“机动车”、危害后果等构成要件的事实要素加以限制解释，以达到部分出罪的效果。在司法实践中，我们应当严格把握“醉驾入刑”的主要路径，坚持对法益侵犯的实质考察，可以发现醉驾的许多出罪情节，重点对构成要件的单个要素“道路”“机动车”“醉酒”“驾驶”中存在的低危险情节进行考虑。例如“空无一人的停车场”“交通管制道路”“废弃的村道”“超标电动自行车”“短距离挪车”“轻度醉酒”等构成要件，单独或者组合在一起，是否足以造成公共安全法益侵害危险的可能性，是否足以构成犯罪，是否可以免予刑事处罚等，这应当值得进一步商榷。

四是填补立法空白，构建多元化综合治理格局。①补充行政立法，大幅提高对酒驾行政处罚的罚款数额，提高饮酒驾驶的违法成本。这一处罚措施对低收入人群有较大震慑力，使其心有顾忌，不敢再犯。如果违法者缴纳不起罚款，则可以通过做社区义工或交通管理义工的方式代替，以此培养酒驾行为人的社会责任感。审判机关也应当出台相关司法解释，对判处刑罚的醉驾行为人适用高额罚款或定期社区义工、交通管理义工，处罚程度应当重于同类型行政处罚。对相对不起诉的醉驾行为人，应当规定让其担任限期社区义工或交通管理义工，不能不诉了之。②综合考虑酒精含量、机动车类型、是否造成危害后果、是否具有法定从重情节等情形，对饮酒驾驶行为人适用驾驶禁止令，根据上述情节，划分不同等次，分别适用不同驾驶禁止令，比如一年至四年间不等驾驶禁止令，增强行政处罚的惩罚性和威慑性。③加大信用惩戒力度，强化与保险、银行等金融机构联动，建立针对醉驾行为人的保险费率浮动制度，提高其保险费率，并由银行记入行为人个人不良信用记录、降低行为人信用等级，及时公开曝光“黑名单”，健全失信人员联合惩戒机制，提高酒驾、醉驾的社会诚信成本。④立法与科技相结合，从源头上遏制酒驾问题。正如可以挽救驾驶员生命的安全带在我国强制使用，是1992年公安部规定“所有小客车驾驶人和前排座乘车人必须使用安全带”，2003年颁布的《道路交通安全法》规定“机动车行驶时，驾驶人、乘坐人员应当按规定使用安全带”，现在，可以依托我国大数据和物联网的高速发展，通过立法，逐步实现在机动车上加装呼气锁装置，强制驾驶人员通过呼气锁酒精检测才能够发动机动车，从而实现从源头上预防酒驾、保护不特定人群生命健康的目的。

五是深化普法宣传，增强法制宣传的针对性和实效性。①针对危险驾驶案件行为人的年龄、学历、职业等特征，加强对中青年男性驾驶员和对学历、收入“双低”人群的宣传力度。②深入剖析醉驾案件给社会、家庭带来的危害后果，阐明醉驾案件不仅要承担刑事责任，还会影响出国其子女升学、就业、参军等，消除部分群众对于醉酒驾驶危害性的认识误区。③依托派驻街道检察室将宣传场所延伸至街头巷尾，酒吧、饭店等酒后驾驶多发的娱乐场所，及时提醒、有效预防，同时加强在交通事故处理中心、驾校等场所重点宣传，通过宣讲危险驾驶的危害性、剖析典型案例等方式，营造强大声势，提升宣传实效。④创新宣传内容及形式，借助微信、微博、抖音等自媒体平台，采用群众喜闻乐见的宣传方式，普及相关法律知识，进一步加强对危险驾驶犯罪的法治宣传和警示教育，营造安全驾驶、文明守法的社会舆论氛围。

醉驾入刑10年来，逐渐成为一个越来越严重的社会问题，群众对治理现状并不满意。要从根本上遏制醉驾高发态势，仅靠刑事处罚、严厉打击是远远不够的，还需要全社会各行各业负起责任，构建司法、执法协同作战，打击、预防齐抓共管，法治、社会紧密结合，立法、科技相辅相成的工作格局，共同为解决醉驾问题贡献力量。

（作者：城关区院  王龙 李程 胡蓉蓉）